Ces instruments de pilotage de l’action publique locale comme nationale ont été reconfigurés récemment. En résulte des schémas plus complets et probablement plus utiles, mais aussi une procédure plus lourde et plus directive.
L’ordonnance du 19 mai 2021 tente de relancer ce dispositif vieux de vingt ans, qui vise à amener les nombreux partenaires à se coordonner pour améliorer l’offre de service et l’adapter aux territoires. L’échelon départemental est conservé parce qu’il est institutionnellement le plus commode, même s’il n’est pas forcément le plus pertinent pour l’analyse des besoins.
Certes, les schémas ne sont en aucune manière prescriptifs, et ne font l’objet que d’une « obligation d’existence », mais il participe d’une sorte de démarche qualité de l’action publique. Peut-être trahissent-ils aussi une certaine angoisse devant la dispersion croissante des initiatives locales.
Un cadre juridique tout neuf
C’est l’article L.214-5 du code de l’action sociale et des familles, modifié par l’ordonnance du 19 mai 2021, qui crée le dispositif.
Il commence par créer le comité départemental des services aux familles, ou plutôt le reconfigure et le rebaptise, en le définissant comme une « instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toutes questions relatives à l’organisation, au fonctionnement, au maintien et au développement des services aux familles, (…) ainsi qu’au suivi des améliorations de la qualité ». Sa composition est décrite à grands traits, ainsi que sa gouvernance : la présidence en est confiée au préfet du département, entourée du président du conseil départemental, d’un représentant des communes et intercommunalités, et du président du conseil d’administration de la Caf.
L’une de ses missions est d’établir, d’adopter et de suivre le schéma départemental des services aux familles, document pluriannuel, en général de cinq ans, qui a pour objet d’évaluer l’offre et les besoins territoriaux en matière de services aux familles et de définir des actions départementales selon des modalités prévues par décret. Le schéma doit être adopté dans l’année qui suit le renouvellement de la composition du comité. Sa durée est de six ans maximum, mais les premiers doivent être adoptés fin 2022, et ne peuvent dépasser les quatre ans. Rendez-vous en 2026, donc.
Le décret du 14 décembre 2021 précise les règles du jeu. Il précise la composition du comité et pointe chacun des 37 membres (la composition est la même pour tous les départements). Il enrichit également le cahier des charges de certains thèmes obligatoires, comme celui de la parentalité et de la formation des professionnels du secteur, de l’inclusion handicap, de l’insertion professionnelle… Autant de sujets qui n’étaient guère traités dans les versions précédentes.
Un système de pilotage national
Autre nouveauté : le calendrier est impératif. Chaque année avant le 1er février, le comité adresse au ministre une synthèse de ses travaux de l’année, et notamment les indicateurs communs à tous les départements. La liste, établie par le ministre, rassemble des données existantes (taux de couverture global de l’accueil de jeunes enfants, nombre de créations de places d’accueil) mais aussi des informations sur l’inclusion handicap ou l’offre de service en faveur de l’insertion sociale.
Le schéma lui-même est transmis dans le mois qui suit son adoption par le comité. Trois mois avant son échéance, le comité adopte un rapport d’évaluation et l’adresse pour information au ministre chargé de la famille et au président du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCEA).
De son côté, « le ministre chargé de la famille réunit au moins une fois par an les représentants nationaux des membres des comités départementaux des services aux familles, en vue notamment d’élaborer une synthèse nationale de leurs activités dans l’année écoulée. ». En clair, les schémas ont non seulement l’obligation d’exister, mais aussi de contribuer au système d’information national.
Une organisation élaborée
C’est un processus long, un an, lourd, puisqu’il faut réunir régulièrement un nombre élevé de participants, et coûteux, puisqu’il faut produire et diffuser plusieurs documents d’étapes. Un prestataire d’étude est souvent mobilisé, pour réaliser les états des lieux statistiques et cartographiques, conduire des entretiens, éventuellement animer des groupes de travail et rédiger les rapports et les synthèses.
La démarche doit faire l’objet d’un calendrier de travail annoncé d’emblée, fixant des échéances précises et matérialisées par des événements et des productions spécifiques. En parallèle, il est bon de mettre en place un dispositif de communication dédié, avec une identité visuelle, une « lettre du schéma », une diffusion large des synthèses.
La gouvernance est en partie définie par les textes : le comité départemental des services aux familles est piloté par l’État, le Département, la Caf et le représentant des communes et intercommunalités assurant les vice-présidences. La Caf prend en charge le secrétariat général de la démarche. Le comité lance la démarche et adopte le schéma.
L’avancement des travaux devra être suivi par un comité technique opérationnel plus restreint, susceptible de se réunir régulièrement pour valider les étapes et procéder aux arbitrages méthodologiques. Il est parfois choisi de décliner cette instance par volet du schéma, par exemple : petite enfance, parentalité, enfance, jeunesse.
Enfin, les groupes de travail thématiques doivent avoir une organisation souple quant à leur composition et leur fréquence de réunion, à régler en fonction des sujets traités. Ils sont a priori ouverts aux gestionnaires, aux associations familiales et d’éducation populaire, aux acteurs de terrain, aux représentants des parents etc. Certains peuvent perdurer après l’adoption du schéma.
Le suivi après adoption est assuré par le ou les comités techniques, qui rendront compte au comité départemental lors de sa réunion annuelle, lequel rendra compte au ministre.
Des méthodes qui se stabilisent
Le schéma procède d’abord au bilan du SDSF précédent. Pour chaque volet, sont recensées les ambitions, les avancées obtenues et les difficultés rencontrées, et les pistes d’amélioration identifiées par les acteurs interrogés. Avec le risque ici de ne pas voir l’évolution des besoins et des approches et de reconduire les solutions identifiées il y a cinq ans. D’où la nécessité de refaire à neuf le diagnostic.
Celui-ci a vocation à être partagé. Autant dire qu’il doit être pédagogique, concentré sur les messages davantage que sur les données. Se méfier de la beauté des cartes et du vertige des statistiques…
Le plan d’action aura été élaboré en comités techniques thématiques, associant les acteurs concernés. Il sera structuré en axes thématiques relativement généraux : la couverture territoriale, l’inclusion handicap, la lutte contre la pauvreté, le soutien à la parentalité etc. Pour chaque axe, on indiquera les enjeux et les objectifs, les acteurs (qui composeront le groupe de suivi), les pistes opérationnelles, les dispositifs et financements mobilisables, les indicateurs de suivi.
A éviter : les actions qui ne concernent qu’un opérateur, mieux vaut privilégier les ambitions conjointes (c’est précisément l’objet d’un schéma) ; les vœux pieux qui ne dépendent pas des acteurs locaux et les déclarations d’intention morales ou idéologiques ; les listes d’actions pléthoriques et hétérogènes, certaines étant très précises et d’autres très vagues, faute de mieux, etc.
Et les schémas communaux et intercommunaux ?
L’ordonnance Taquet de 2021 a placé dans le code de l’action sociale et des familles un article (le L.214-2) consacré aux schémas pluriannuels de développement des services aux familles à l’échelle communale. Il précise que ce schéma doit être élaboré en concertation avec les associations et les entreprises qui concourent à l’accueil du jeune enfant, ainsi que les « organismes concernés sur les orientations générales ». C’est un document classique de planification, comprenant un état des lieux, une évaluation des besoins et un plan d’action chiffré et échéancé. Il doit d’ailleurs être communiqué au comité départemental pour être intégré dans le schéma départemental.
Le schéma communal est évidemment facultatif, la démarche en est librement initiée par le conseil municipal qui adopte le schéma à son terme. Son périmètre est libre, et peut couvrir les champs de la petite enfance et celui de l’enfance-jeunesse. Les esprits chagrins noteront que les communes n’ont pas besoin d’une telle instruction pour programmer leurs politiques publiques locales, ni pour se concerter avec leurs partenaires.
L’article L.214-3 du même code prévoit la possibilité pour les communes membres de déléguer cette compétence à leur intercommunalité. Une échelle où la planification territoriale prend tout son sens.
